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Regime di concorrenza

1. Introduzione

In Costa Rica le norme sulla concorrenza sono state introdotte per la prima volta nel 1994, quando è entrata in vigore la legge n. 7472 (Legge per la promozione della concorrenza e la difesa efficace dei consumatori). La legge 7472 prevede, tra l’altro, la creazione della Commissione per la promozione della concorrenza – COPROCOM (https://www.coprocom.go.cr), incaricata di monitorare e implementare le regole sulla concorrenza.

Tale normativa è rimasta in gran parte inalterata fino al 2019,quando e’ stata approvata la Legge n. 9736 (Legge per il rafforzamento delle Autorità garanti della concorrenza), approvata nell’ambito del processo di adesione del Costa Rica all’OCSE, che include alcune importanti riforme del quadro della concorrenza del paese (ad esempio, il controllo delle fusioni societarie), e include nuovi strumenti come i programmi di clemenza [1] e il regime de minimis [2].

La Legge Quadro sulle Telecomunicazioni (legge 8642 del 2008) ha creato un regime di concorrenza “settoriale” per la gestione delle reti e dei servizi di telecomunicazione promossi e vigilati dalla Superintendencia de Telecomunicaciones – SUTEL (https://sutel.go.cr/). Tale regime è fondamentalmente analogo alle regole di concorrenza delle leggi nn. 7472 e 9726.


2. AUTORITÀ GARANTI DELLA CONCORRENZA

Descrizione: COPROCOM e SUTEL sovrintendono alla difesa e alla promozione della libera concorrenza; SUTEL si occupa specificamente della supervisione del mercato delle telecomunicazioni.

Entrambi hanno notevole indipendenza e autonomia tecnica, amministrativa, di bilancio e funzionale, che consente loro di svolgere le proprie funzioni senza interferenze di carattere politico.

Funzioni e poteri: le Autorità garanti della concorrenza hanno tre funzioni fondamentali:
i) la promozione della concorrenza;
i) indagine e sanzioni su condotte anticoncorrenziali o concentrazioni illecite; e
ii) controlli in caso di fusioni societarie.

Hanno la possibilità – previa autorizzazione dell´autorità giudiziaria – di effettuare ispezioni presso le sedi di imprese, negli stabilimenti industriali e commerciali e in altri impianti, ove ritenuto necessario per raccogliere prove o evitarne la distruzione.

I compiti delle Autorità garanti della concorrenza si esercitano sia nei confronti del settore privato che di quello pubblico. Le Autorità sono abilitate a impugnare atti amministrativi di enti pubblici, e incoraggiate a stabilire meccanismi di cooperazione con analoghi organismi stranieri.

A differenza di quello che avviene in altri paesi, COPROCOM non sovrintende anche al diritto di tutela dei consumatori, che è affidato a un ente distinto.

Accordi di cooperazione e scambio di informazioni: Dal 2019 COPROCOM ha l’autorità per svolgere indagini congiunte o condividere informazioni con le Autorità garanti della concorrenza di altri paesi. Dalla sua costituzione sono stati firmati diversi accordi di cooperazione internazionale con organismi analoghi di Paraguay, Colombia e Messico. Dal 2021 il Costa Rica e’ parte di un accordo per creare una rete centroamericana delle Autorità nazionali garanti della concorrenza – ad essa aderiscono anche Nicaragua, El Salvador, Panama e Honduras.

Advocacy: uno dei compiti più importanti del COPROCOM è quello di diffondere il campo di applicazione della normativa e contribuire allo sviluppo di una cultura della concorrenza nel paese.


3. CONDOTTE E CONCENTRAZIONI ANTICONCORRENZIALI

Le Autorita´ garanti devono disciplinare efficacemente i seguenti comportamenti anticoncorrenziali:

i) accordi tra enti o cartelli;
ii) qualsiasi tipo di abuso da parte di qualsiasi società con posizione dominante o potere di mercato; e
iii) concentrazioni che potrebbero ostacolare la concorrenza.

I) Accordi/cartelli: i cartelli o accordi sono noti come “pratiche monopolistiche assolute”. La legge costaricana vieta i comportamenti noti nella dottrina come “cartelli hardcore” (cioè, fissazione dei prezzi, restrizione della produzione, presentazione di offerte collusive e divisione o condivisione dei mercati); pure vietati sono gli accordi di boicottaggio dei concorrenti e lo scambio di informazioni per la formazione di cartelli.
Non sono previste tuttavia sanzioni penali per le violazioni di tali norme.

Sono state 16 le procedure attivate da COPROCOM relative a pratiche monopolistiche assolute nei suoi 27 anni di vita.

II) Abuso di potere di mercato: in Costa Rica questi tipi di comportamenti sono noti come “condotte anticoncorrenziali verticali” o “condotte monopolistiche relative”. Sono elencati dalla normativa (articolo 12 della legge 7472) 15 diversi tipi di comportamenti vietati.

Nel 2019 la legge 9736 ha aggiunto nuove disposizioni sulle sovvenzioni incrociate e sul margin squeezing.

III) Concentrazioni: le concentrazioni devono essere approvate dalle autorità garanti della concorrenza prima di essere attuate. Nel caso del mercato delle telecomunicazioni tutte le transazioni devono essere notificate. La restante parte degli agenti economici, operanti in qualsiasi altro mercato, deve richiedere l’approvazione solo se sono superate le soglie stabilite dalla legge (relative ai ricavi dei soggetti coinvolti sia individualmente che congiuntamente, e sulla circostanza che entrambi gli agenti economici svolgano azioni che hanno incidenza o impatto sul mercato).

Sono previste sanzioni pecuniarie nel caso di violazione.


4. SOCIETÀ PUBBLICHE O SOCIETÀ TITOLARI DI DIRITTI SPECIALI O ESCLUSIVI (MONOPOLI)

La Costituzione costaricana vieta i monopoli privati, così come qualsiasi atto che minacci la libertà del commercio e dell’agricoltura.
La creazione di monopoli statali richiede l’approvazione dei 2/3 dei membri del Parlamento.

In Costa Rica sono presenti alcuni mercati espressamente esclusi dal diritto della concorrenza, ovvero i cui prezzi sono regolati da corporazioni o associazioni; vi sono pure mercati in cui la discriminazione nei confronti degli investimenti esteri è imposta a livello normativo.

Si tratta di:

MONOPOLI PUBBLICI: RECOPE: L’impresa nazionale per la raffinazione del petrolio ha per legge il monopolio dell’importazione, raffinazione, vendita e distribuzione di petrolio e derivati nel paese.
ICE: L’Istituto Costaricense de Electricidad ha per legge il monopolio della generazione di elettricità in Costa Rica. La generazione privata è consentita a condizione che l’impresa privata stipuli un contratto di acquisto di energia con l’ICE; le imprese private non sono autorizzate a vendere l’elettricità a soggetti diversi da ICE.
JPS: La Junta di Protecion Social ha il monopolio del gioco del lotto e delle lotterie in Costa Rica.
AYA: l’AYA è l’impresa responsabile della fornitura di acqua e servizi fognari; agisce in regime di monopolio pubblico; in alcune località sono presenti organizzazioni semipubbliche (ASADAS) che sono autorizzate a fornire tali servizi in un territorio specifico ma secondo una filosofia di servizio pubblico e in coordinamento con AYA.
FANAL: In base ad una legge del 1885 alla Fabbrica Nazionale di Liquori (FANAL) è concesso il monopolio nella produzione di alcolici e di tutte le bevande alcoliche nel paese, qualunque sia la procedura utilizzata per ottenerlo e la denominazione utilizzata. Sono escluse le birre e i vini ottenuti dalla fermentazione naturale di frutta, la cui gradazione alcolica non superi il dodici per cento (12%). Il COPROCOM nel 2018 ha raccomandato all’Esecutivo di procedere all’eliminazione di tale monopolio e di perseguire l’instaurazione di un mercato competitivo; tale raccomandazione non è stata attuata.

Società con diritti speciali:
Dos Pinos: la normativa sulle cooperative in Costa Rica prevede diversi vantaggi fiscali per le società cooperative. L’esempio più significativo è l’impresa Dos Pinos, che controlla il settore lattiero-caseario e l’industria collegata in un regime di semimonopolio di fatto.


5. ESCLUSIONE DI MERCATI
: in Costa Rica i seguenti mercati sono espressamente esclusi dalla legge sulla concorrenza o i loro prezzi sono fissati dalle autorità pubbliche e/o da corporazioni.

Associazioni professionali: Sono 33 le associazioni professionali che possono stabilire tariffe professionali minime. Nel febbraio 2022 COPROCOM si è dichiarata contraria a tale prassi, indicando che tale fissazione di tariffe minime limita l’accesso dei consumatori a tali mercati, facilita la collusione e aumenta i prezzi.

Riso: il prezzo del riso in Costa Rica è regolamentato. L’Autorità garante della concorrenza ha approvato diverse delibere in cui dichiara che la regolamentazione dei prezzi del riso non è appropriata perché non risponde ai principi di una regolamentazione economicamente efficiente, non è necessaria né proporzionata, è distorcente e non trasparente. Tali delibere non hanno pero’ sortito effetto.

Caffè: la normativa autorizza espressamente l’industria del caffè a fissare percentuali di profitto per i trasformatori e gli esportatori di caffè.

Zucchero: la normativa autorizza espressamente l’industria della canna da zucchero alla fissazione di quote di produzione e di prezzi di vendita.

Trasporto marittimo terrestre: la normativa autorizza la fissazione di tariffe e la ripartizione delle rotte tra concorrenti.

Servizi pubblici: L’Autorita’ regolatrice dei servizi pubblici ARESEP controlla la fornitura dei servizi pubblici e ne fissa i prezzi. Tali servizi pubblici sono suddivisi in tre settori: i) risorse idriche e reti fognarie; ii) energia (gas, elettricità); iii) Trasporti (aeroporti; autobus pubblici, cabotaggio; taxi, treni, pedaggi, porti).

L’ARESP regola anche i prezzi dei servizi postali.

Commissioni per carte di credito e debito: una recentissima legge ha concesso alla Banca Centrale l’autorità di stabilire percentuali massime sulle commissioni addebitate dalle banche per l’utilizzo dei dati sui cellulari.

Il settore finanziario viene costantemente criticato come collusivo e a carattere oligopolista.

Discriminazione esplicita degli stranieri nei seguenti mercati:

Energia: almeno il 35% del capitale delle cooperative e delle società che vendono la loro energia all’ICE deve essere posseduto da costaricani .

Zona marittima: le zone marittime adiacenti il Costa Rica sono pubbliche. Lo Stato concede concessioni per il loro sviluppo e gestione. La legge vieta agli stranieri di detenere più del 51% della proprietà in imprese concessionarie.


6. APPALTI PUBBLICI E DISTRIBUZIONE DI PRODOTTI FARMACEUTICI

Appalti pubblici: sia l’attuale che la nuova legge sugli appalti pubblici (che entrerà in vigore il 1° dicembre 2022) prevedono la libera concorrenza di imprese sia nazionali che internazionali , e vietano qualsiasi ingiustificata restrizione alla libera partecipazione.

Tuttavia vale la pena ricordare che la normative prevede come eccezione la possibilità che gli enti pubblici abbiano direttamente stipulato contratti tra di loro, il che in pratica significa che ogni volta che esiste un fornitore pubblico di servizi (di telecomunicazione, ad esempio) l’ente appaltante appalta il servizio direttamente al fornitore pubblico senza effettuare una gara pubblica.

Distribuzione di prodotti farmaceutici: secondo le norme in materia sanitaria, i grandi distributori sono responsabili dell’importazione, dello stoccaggio, della distribuzione e della vendita di prodotti farmaceutici venduti al pubblico tramite le farmacie.
Sebbene la legge preveda due meccanismi (importazioni parallele e licenze obbligatorie) per aumentare la concorrenza nel settore, in pratica la sua applicazione è stata impossibile.

Questo significa che in pratica i prodotti vengano importati direttamente previo accordo tra la casa farmaceutica e il grossista, e spesso esclusivamente da un unico grossista esclusivo.

Di recente il Governo ha annunciato un decreto che mira a facilitare l’importazione parallela per ottenere maggiore concorrenza e ridurre il prezzo ai consumatori. Si ritiene che il decreto non sia sufficiente e che siano necessarie riforme legislative per consentire l’importazione da parte di qualsiasi soggetto (non solo grossisti distributori) e anche per regolare direttamente i prezzi. Da diversi anni la situazione del prezzo elevato dei farmaci viene sollevata nel dibattito pubblico, e sono molti coloro che chiedono che lo stato regoli direttamente i prezzi. Attualmente sono in discussione diversi progetti di legge in merito.

 

NOTE

[1] Un programma di clemenza o whistleblower risarcito è un meccanismo attraverso il quale le aziende che confessano all’Autorità Garante della Concorrenza di essere parte di una collusione o di altra pratica anticoncorrenziale possono beneficiare di una riduzione parziale o totale della sanzione applicabile per tali comportamenti.

[2] Il de minimis individua gli aiuti di piccola entità che possono essere concessi alle imprese senza violare le norme sulla concorrenza